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      【重點關注】《天然氣行業改革總體方案》

      發布于2017-01-04 10:40    文章來源:未知

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      年關將至,萬眾矚目的《石油天然氣行業改革總體方案》依舊難產。前不久發改委副主任連維良到中石油調研時表示改革方案正在抓緊制定中,也有專家預言方案最早將于2017年上半年出臺。筆者認為天然氣體制改革應抓住主要矛盾取得突破,集中精力在價格機制改革、管網獨立及第三方準入。

       

       

      年關將至,萬眾矚目的《石油天然氣行業改革總體方案》依舊難產。前不久發改委副主任連維良到中石油調研時表示改革方案正在抓緊制定中,也有專家預言方案最早將于2017年上半年出臺。油氣體制改革要求完善天然氣市場和價格體系,推進基礎設施向第三方市場主體公平開放、網運分開、輸銷分離,建立公開公平透明的天然氣市場。改革牽一發而動全身,盡管受制于多重矛盾和利益沖突,諸多問題長期懸而未決,但從改革的緊迫性及可行性出發,筆者認為天然氣體制改革應抓住主要矛盾取得突破,集中精力在價格機制改革、管網獨立及第三方準入。

       

      價格機制改革

       

      天然氣價格改革的終極目標是形成市場化的定價機制。按照“放開兩頭、管住中間”的思路,將放開天然氣上游門站價和下游非居民用氣價格,政府只監管具有自然壟斷性質的管道運輸價格和配氣價格。以目前情況來看,價格機制涉及的上、中、下游齊發力,均取得重大進展。

       

      門站價格方面自去年11月門站價格下調0.7元/立方米之后,今年11月20日中石油發文通知各省門站價格上漲10-15%,邁出了上游企業自主調節價格的關鍵一步。后期改革落腳點則可能集中在擇機摒棄“市場凈回值”定價法,氣價與油價脫鉤,順利過渡到完全市場定價方面。今年11月26日,上海石油天然氣交易中心在上海正式掛牌運營,經過一年多的運營,2016交易中心單邊交易量將突破150億方。可見交易中心在推動線下交易向線上轉移,非居民用氣公開透明交易方面發揮了巨大作用。按照改革的早期設想,交易中心將力爭用2-3年時間來完成全面實現非居民用氣的公開透明交易。與此同時,城市門站價格正在福建試點市場化改革,取得成功經驗后將向全國推廣。

       

      中游管道方面:今年10月12日,發改委出臺《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》。兩個《辦法》明確,天然氣管道運輸價格定價時,準許收益率按管道負荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定。新的天然氣管道運輸價格管理辦法,從原來的“一線一價”改為“一企一率”,使得管輸價格和門站價格分離,管網企業的收益率被固定下來。不同管道之間的效益“交叉補貼”,不僅保證效益差的管道能夠正常運營,也使得管道的整體收益被拉平。從管輸新政對價格影響來看,一方面部分高價管道的暴利時代或將終結,給下游企業真正減負。另一方面,管道干線的管輸費改革為屬于政府監管范疇內的省網管輸價和配氣價改革做了良好鋪墊。下一階段,管道改革重點工作是改革城市管網的服務價格,預計將涉及不同地區的定價方法選擇和以及監管模式的改革。

       

      下游用氣價格方面:全國范圍內的居民用氣價格實行階梯氣價,需理清居民用氣與工業、商業用氣的交叉補貼,繼而推動居民用氣和非居民用氣價格并軌。由于目前居民用氣和非居民用氣價格兩者之間存在0.3元/立方左右的差價。因此,較為現實的并軌方案是采用“高掛”,即提高居民用氣價格,但天然氣作為民生產品牽扯方方面面,還需陸續在國內各地舉行聽證會,高掛很難在短期內兌現。而交叉補貼的解決辦法,可以采取政府補貼、從管輸價格劃撥以及成立專門的補貼基金等方式。

       

      管網獨立

       

      管道獨立是大勢所趨。此前成立國家管網公司呼聲較高,但實際操作難度大,諸多問題亟待解決。譬如管網公司自身定位于上下游一體化公司,抑或從屬于“兩桶油”,還牽扯到原有管道的資本結構,是否會出現新的壟斷等問題。而集中精力在推動管網獨立上或許難度要小得多,步伐也更快。有專家提出,管道可從財務獨立、法律獨立再到統一調度三大階段分步驟進行。通過混合所有制改革,采取國有資本控股、多種社會資本參與的方式成立獨立法人,實現自主經營實體。除此之外,管道獨立配套改革也需同步進行,包括管網分離、網運分開;科學合理制定管輸費;加強政府對管道的監管;處理好第三方開放問題等。

       

      2016年11月20日,中石油天然氣銷售體制改革,對天然氣銷售業務實行“天然氣銷售分公司—區域天然氣銷售分公司”兩級管理架構,組建北方、東部、西部、西南、南方5大區域公司。中石油成立天然氣銷售分公司旨在正式拆分天然氣銷售和管道業務,正是積極響應“管網分離、網運分開”的改革要求,且管網分離更加利于政府有效監管。

       

      第三方準入

       

      第三方準入,重在打造“兩大開放”,實現上游勘探開發的開放和基礎設施開放。

       

      上游開放,即鼓勵多元投資主體公平進入資源勘探開發領域。近期國土資源部副部長趙龍在介紹《全國礦產資源規劃(2016-2020年)》時表示,“十三五”期間,我國將依據油氣體制改革總體方案,穩步推進油氣勘查開采體制改革,逐步放開上游勘探開發市場,引入社會資本。新疆地區先行,除了順利完成首輪油氣勘查區塊公開招標,在煤制氣外輸管道成功引進了多元投資,還設立油氣勘探專項基金。此外,新疆計劃在八年內設立新疆烏魯木齊國際礦業權交易平臺。未來新疆的成功經驗將被推廣至全國,但在區塊選擇上應兼顧公平、降低民企進入門檻。

       

      管網設施開放方面,2014年2月,國家能源局出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》,但受制于油氣管網的整體運輸能力有限以及管網所有公司維護既得的壟斷利益,兩年來管網設施向第三方開放的實際效果欠佳。2016年9月7日,國家能源局公布《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》,為深入推行《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》明確了實施細則。僅時隔三個月,12月7日,中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協議,中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉運站實施第三方開放。與此同時,煤層氣大省山西也有望通過西氣東輸山西段實現代輸。

       

      然而,進口LNG接收站向第三方開放則進展較快。2014年8月份,中石油率先嘗試向第三方用戶公平開放使用江蘇LNG接收站的富余能力,在國內首次成功利用卸船窗口期。隨后,中石油又陸續向新奧、廣匯甚至外企開放了LNG接收站租賃。目前廣匯啟東LNG接收站建設進入尾聲,計劃明年4-5月正式投入運營;另悉新奧舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投產。未來,改革需進一步明確接收站向第三方開放細則,繼續放寬新建接收站限制,鼓勵更多形式資本進入。要放開進口氣源限制,實現氣源多元化。在美國越來越多的LNG出口加速全球LNG供應寬松的大環境下,我國作為主要消費國的LNG議價能力大幅提升,或降低我國對俄羅斯管道氣的依賴。

       

      綜上,天然氣體制改革應立足于實行網運分開、放開競爭性業務,促進市場化,同時強化監管。改革應抓主要矛盾,有所為有所不為,集中精力在天然氣價格機制改革、管道獨立以及基礎設施放寬準入。隨著各項關鍵領域改革相繼取得突破,市場競爭隨之加劇,政府角色額將跟隨由運動員到裁判員轉變,使得市場在資源配置中真正起決定作用。

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